焦洪昌
今年的政府工作報告提出，“堅決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”。違規(guī)異地執(zhí)法是指違反法定管轄原則與職權(quán)范圍，突破行政管轄區(qū)域開展的越位執(zhí)法行為。趨利性執(zhí)法是指執(zhí)法人員偏離執(zhí)法為民宗旨，將執(zhí)法行為作為牟取個人、部門或地方利益的手段而開展的執(zhí)法活動。違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法是行政執(zhí)法權(quán)力異化的典型表現(xiàn)，其本質(zhì)是對法治原則的背離。這類行為不僅易導(dǎo)致執(zhí)法失序，也不利于提升行政執(zhí)法質(zhì)量、推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法，必須通過法治手段為行政權(quán)力設(shè)定明確規(guī)范、劃定清晰邊界，構(gòu)建權(quán)力運行的制度堤壩，確保執(zhí)法權(quán)在法治軌道上規(guī)范有序運行。
違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法導(dǎo)致執(zhí)法失序
對于法治政府建設(shè)而言，違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法違反了依法行政的內(nèi)在要求，打破了執(zhí)法標準的統(tǒng)一性，對法律法規(guī)實施公平性與可預(yù)期性產(chǎn)生負面影響。對于經(jīng)營主體而言，違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法對民營企業(yè)的正常經(jīng)營活動與企業(yè)家的人身財產(chǎn)安全構(gòu)成了干擾或侵犯，增加了經(jīng)營成本的同時亦損害了投資的活力與信心，削弱了經(jīng)營主體對行政執(zhí)法的信賴度。對于全國統(tǒng)一大市場的形成而言，這類行為所帶來的執(zhí)法失序現(xiàn)象制約了地區(qū)間資源的合理配置與經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，阻礙了市場公平競爭，助長了地方保護主義勢力，不利于打造良好的營商環(huán)境。
違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的背后映射出的是制度的疏漏、利益的驅(qū)動、監(jiān)督的缺位和理念的偏差。從制度層面上看，是執(zhí)法權(quán)力配置與管轄標準不明晰?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百零七條規(guī)定了地方各級人民政府的職責范圍與管理權(quán)限，明確了行政工作的管轄范圍僅限“本行政區(qū)域內(nèi)”?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十二條確立“違法行為發(fā)生地”為行政處罰的管轄原則，第二十五條第一款規(guī)定“兩個以上行政機關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機關(guān)管轄”。隨著區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系的增強，僅憑借“違法行為發(fā)生地”作為行政執(zhí)法的判斷標準，難免因范圍寬泛引發(fā)執(zhí)法部門爭奪管轄權(quán)，為違規(guī)異地管轄的滋生提供了空間。從利益驅(qū)動上看，執(zhí)法部門經(jīng)費保障不足與罰沒收入變相回流，進一步導(dǎo)致趨利性執(zhí)法的發(fā)生。一方面，行政機關(guān)尤其是基層執(zhí)法部門的執(zhí)法經(jīng)費存在缺口。另一方面，部分地區(qū)通過下達罰沒指標等隱性渠道變相回流至執(zhí)法機關(guān)，將罰沒收入與人員福利、辦公經(jīng)費、財政預(yù)算等掛鉤。這在事實上使得執(zhí)法行為極易陷入“執(zhí)法養(yǎng)人”“執(zhí)法創(chuàng)收”的怪圈。從權(quán)力制約與監(jiān)督上看，當前執(zhí)法監(jiān)督體系存在短板。一方面，行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督偏重于案卷評查與復(fù)議、問責等事后方式，難以及時對執(zhí)法過程中的偏差予以糾正，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督尚不完備。另一方面，外部監(jiān)督疲軟未能形成監(jiān)督合力，異地執(zhí)法與趨利性執(zhí)法是人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督的盲區(qū)。從執(zhí)法理念上看，部分執(zhí)法人員法治觀念薄弱，將法律視為管理的工具而非服務(wù)的底線，“權(quán)力本位”思想作祟引發(fā)擴張性執(zhí)法問題，與法治政府建設(shè)要求的核心價值嚴重背離。
違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法背離法治原則
習(xí)近平總書記強調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境。穩(wěn)定、公平、透明的執(zhí)法行為能夠消解民營企業(yè)和企業(yè)家的政策焦慮、穩(wěn)定投資信心，進而激發(fā)經(jīng)營的活力。然而，違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法在3個維度上背離了法治原則。
比例原則的調(diào)適性不足，表現(xiàn)為執(zhí)法目標與手段的失衡。比例原則要求執(zhí)法目的與執(zhí)法手段之間滿足適當性、必要性、均衡性。以“遠洋捕撈”為代表的違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法活動往往超出必要的限度、突破了行政管轄的邊界，執(zhí)法權(quán)演變成為達到逐利的目標而不擇手段的工具。尤其是在涉企執(zhí)法行動中，常常出現(xiàn)就高不就低、違規(guī)頂格處罰的裁量傾向，使行政執(zhí)法落入“高投入低效能”的治理悖論，背離了“最小損害實現(xiàn)最佳效果”的比例原則內(nèi)核。
依法行政的制度性消解，源于執(zhí)法行為的不可預(yù)期性。依法行政的原則要求行政執(zhí)法必須在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)活動，執(zhí)法行為應(yīng)當展現(xiàn)出對法的安定性的維護。然而在制度運行層面，行政執(zhí)法裁量權(quán)的膨脹與地方政策的非正式干預(yù)，使得行政執(zhí)法呈現(xiàn)出顯著的“運動式執(zhí)法”特征，迫使企業(yè)無法預(yù)測涉企執(zhí)法行為的制度邊界和尺度。這種不可預(yù)期性不僅削弱了法律法規(guī)的指引功能，更催生了經(jīng)營主體對執(zhí)法公正性與透明度的懷疑。
程序正義的合法性危機，表現(xiàn)為執(zhí)法行為的程序空轉(zhuǎn)。正當程序原則要求行政執(zhí)法必須嚴格遵守法定程序，符合公開、公平、透明的要求。違規(guī)異地執(zhí)法常常伴隨著管轄擴張、程序跳躍等行為，有些執(zhí)法機關(guān)未能履行跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作溝通，即采取針對人身或財產(chǎn)的強制措施。趨利性執(zhí)法為增加罰沒收入存在簡化流程、恣意裁量等問題，這類行為帶來的程序空轉(zhuǎn)與人權(quán)保障、合法權(quán)益保護需要不符。
完善制度規(guī)制違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法行為
為了打造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，依法有效平等保護企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益，國家各部門已經(jīng)著手規(guī)制違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法行為。公安機關(guān)先后出臺異地辦案協(xié)作“六個嚴禁”、禁止逐利執(zhí)法“七項規(guī)定”等制度，最高檢開展“檢察護企”專項行動，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》，其中規(guī)定“不得違法開展異地執(zhí)法或?qū)嵭挟惖毓茌?，依法防止和糾正逐利性執(zhí)法司法活動”。為了有效應(yīng)對違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的治理困境，需要從權(quán)力配置運行、執(zhí)法理念更新、行政執(zhí)法監(jiān)督3個維度形成治理閉環(huán)。
明確執(zhí)法管轄邊界，完善權(quán)力配置運行。治理的關(guān)鍵在治權(quán)。盡管《憲法》第一百零七條明確規(guī)定地方各級人民政府的職權(quán)范圍，但是違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的根源仍在于執(zhí)法管轄的邊界模糊與權(quán)力濫用，可以采取以下措施予以廓清：首先，推動行政執(zhí)法權(quán)限的細化，對《行政處罰法》第二十二條、第二十五條所確立的管轄標準進行解釋，嘗試根據(jù)不同企業(yè)的經(jīng)營范圍和事項細分管轄權(quán)限。其次，執(zhí)法權(quán)限清單化，以負面清單的形式明確禁止跨區(qū)域執(zhí)法的事項范圍。最后，建立健全行政執(zhí)法異地協(xié)作機制，完善執(zhí)法審批與平臺備案、及時溝通執(zhí)法活動的依據(jù)和措施。
優(yōu)化行政執(zhí)法理念，斬斷違規(guī)逐利鏈條。更新執(zhí)法理念，實現(xiàn)從“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”的觀念轉(zhuǎn)變，增強執(zhí)法活動的靈活性與人性化，加快向服務(wù)型執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。同時，嚴格執(zhí)行財政收支兩條線。一方面，實現(xiàn)對執(zhí)法部門經(jīng)費保障的全覆蓋。另一方面，嚴格落實罰沒收入全額上交統(tǒng)一管理，將執(zhí)法質(zhì)量作為執(zhí)法部門考核的重要指標，從根源處斬斷部門利益與罰沒收入之間可能存在的關(guān)聯(lián)。
健全執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督，數(shù)字賦能程序規(guī)范。黨的二十屆三中全會強調(diào)，“防止和糾正利用行政、刑事手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛”。首先，制定行政執(zhí)法相關(guān)的監(jiān)督條例，從權(quán)力監(jiān)督的維度遏制違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的發(fā)生。其次，開展涉企行政執(zhí)法專項監(jiān)督，以對企業(yè)和企業(yè)家最低影響為目標創(chuàng)新執(zhí)法方式，構(gòu)建影響評估制度，及時研判可能發(fā)生的不當執(zhí)法行為，將行政執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化。最后，數(shù)字賦能行政執(zhí)法監(jiān)督活動，通過構(gòu)建全流程執(zhí)法監(jiān)督平臺引入對不當或違規(guī)執(zhí)法行為全過程的自動預(yù)警機制，強化過程控制。建立行政執(zhí)法全國統(tǒng)一平臺，嚴格落實異地執(zhí)法的平臺程序?qū)徟?，增強對違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的事前預(yù)防。
違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的亂象不僅損害民營企業(yè)的切身利益，更會消減執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。為營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境，執(zhí)法機關(guān)不僅應(yīng)當做好市場秩序的“守夜人”，更要發(fā)揮好民營企業(yè)發(fā)展的“服務(wù)者”身份。盡管一系列防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的規(guī)定舉措已初見成效，但根除執(zhí)法失序的積弊仍需久久為功，既要通過制度創(chuàng)新扎緊權(quán)力籠子、斬斷執(zhí)法逐利鏈條，也要借助技術(shù)手段提升執(zhí)法活動的透明度，將法治理念貫穿執(zhí)法活動的始終。
（作者系中國政法大學(xué)教授，國務(wù)院參事）
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