文/蔡之兵
江蘇省昆山市連續(xù)20年位居全國綜合實力百強縣榜首。圖為昆山市城市風(fēng)光。圖/CFP
縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局、暢通經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展格局的重要載體。習(xí)近平總書記多次對縣域經(jīng)濟發(fā)展作出重要指示，為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指明了方向、提供了方法、勾勒了藍圖。在2024年中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，因地制宜推動興業(yè)、強縣、富民一體發(fā)展，這是“十五五”時期推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。
興業(yè)是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本前提
產(chǎn)業(yè)興、縣域興，作為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本載體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量是決定縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵因素。提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和競爭能力是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本前提。
第一，立足比較優(yōu)勢選準主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。決定縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的因素眾多，與縣域比較優(yōu)勢的契合度是重中之重。不同縣域自然稟賦、地理區(qū)位、要素結(jié)構(gòu)各不相同，適宜發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也不相同。從一般邏輯看，縣域所選擇的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)如果契合本地的比較優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將取得事半功倍的效果，反之則會出現(xiàn)事倍功半的不利局面。與此同時，我國地域遼闊，縣域數(shù)量眾多，縣域產(chǎn)業(yè)之間的選擇與競爭對縣域經(jīng)濟發(fā)展效率也會有直接影響，如果縣域產(chǎn)業(yè)選擇過于相似，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨過度競爭，縣域經(jīng)濟發(fā)展效率必然會受到巨大制約。在此情形下，不同縣域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇只有立足各自比較優(yōu)勢，才能避免縣域之間的產(chǎn)業(yè)雷同和重復(fù)競爭，最大限度確?？h域經(jīng)濟發(fā)展效率。因此，立足比較優(yōu)勢選準主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是培育縣域產(chǎn)業(yè)體系并實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的起點。
第二，立足規(guī)模優(yōu)勢打造主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟競爭中，產(chǎn)業(yè)規(guī)模是確保產(chǎn)業(yè)收益的重要前提，沒有一定的規(guī)模作為支撐，產(chǎn)業(yè)效益幾乎難以保障，縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展也就缺乏堅實基礎(chǔ)。因此，在推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理應(yīng)瞄準規(guī)模目標(biāo)，系統(tǒng)發(fā)力，綜合施策，持續(xù)提高縣域各主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模量級。一方面，針對各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給側(cè)，從要素供給著手，著力增強縣域?qū)Ω黝惿a(chǎn)要素的吸引力和集聚力，保障縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升的投入條件。另一方面，針對各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求側(cè)，從市場銷售著手，著力完善產(chǎn)業(yè)的市場銷售與服務(wù)體系，努力打通縣域產(chǎn)業(yè)的市場銷售渠道，完成產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)，保障縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升的產(chǎn)出條件，為產(chǎn)業(yè)升級提供足夠多的效益積累。
第三，立足競爭優(yōu)勢壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。相比于大中城市，大多數(shù)縣域的地理面積小、區(qū)位條件差、發(fā)展能力弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益難以得到保障，這也是長期以來制約縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。在此情形下，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)強化市場思維和競爭思維，努力提高縣域產(chǎn)業(yè)的市場競爭力。一方面，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅持以企業(yè)為載體，綜合運用財政政策、區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策，提高對企業(yè)的支持力度，努力增強企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力和市場競爭能力，通過提高企業(yè)效益保障縣域發(fā)展效益。另一方面，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)依托本地比較優(yōu)勢，積極打造地域產(chǎn)業(yè)品牌。從當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展實踐看，擁有足夠多地域產(chǎn)業(yè)品牌的縣域，往往能夠搶占市場先機并獲得足夠多的發(fā)展收益，而大多數(shù)縣域之所以難以進入發(fā)展的“快車道”，缺乏足夠有影響力和競爭力的產(chǎn)業(yè)品牌則是關(guān)鍵因素之一。因此，學(xué)習(xí)先進縣域打造地域產(chǎn)業(yè)品牌的經(jīng)驗和做法，結(jié)合本地實際情況，從品牌形象、品牌塑造、品牌推廣、品牌打造等各個環(huán)節(jié)同時著手，加快培育更多體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)品牌，也是實現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。
強縣是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本保障
縣域作為縣域經(jīng)濟的核心載體，其發(fā)展水平直接決定縣域經(jīng)濟的整體質(zhì)量。發(fā)揮強縣龍頭作用并強化其發(fā)展能力是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。從發(fā)展能力包含的要素看，規(guī)劃準不準、基建強不強、環(huán)境好不好直接影響縣域發(fā)展質(zhì)量，增強縣域發(fā)展能力理應(yīng)把握規(guī)劃、基建、環(huán)境三大重點。
第一，堅持以規(guī)劃為本。在影響區(qū)域發(fā)展的諸多因素中，發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可行性直接影響資源配置效率并最終影響區(qū)域發(fā)展水平。習(xí)近平總書記強調(diào)，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。因此，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展離不開科學(xué)規(guī)劃體系的支撐。具體看，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要同時發(fā)揮空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的作用。一方面，自2019年以來，我國逐漸建立了“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，為區(qū)域發(fā)展提供了具體藍圖和約束。作為縣域發(fā)展的空間依據(jù)，縣域國土空間規(guī)劃的核心功能在于明確劃分且統(tǒng)籌好生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)安全和城鎮(zhèn)建設(shè)三大空間。然而，從當(dāng)前實踐看，縣域國土空間規(guī)劃雖然已經(jīng)劃定，但不少案例表明生態(tài)紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間還存在一定沖突，產(chǎn)業(yè)布局與空間劃分不完全匹配，難以有效銜接經(jīng)濟發(fā)展需求。另一方面，發(fā)展規(guī)劃是明確縣域經(jīng)濟總體產(chǎn)業(yè)布局的整體規(guī)劃，是影響甚至決定縣域經(jīng)濟發(fā)展效率的關(guān)鍵工具。然而，從當(dāng)前實踐看，不同縣域之間的發(fā)展規(guī)劃存在雷同現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)定位趨同，多數(shù)縣域沒有找準自身比較優(yōu)勢并培育出具有特色優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。與此同時，縣域之間的要素流動并不充分，土地、人口、資本等各類生產(chǎn)要素的自由流動度也受到明顯抑制，經(jīng)濟活力難以釋放。對此，應(yīng)著力推動實現(xiàn)空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同融合。在起點上，應(yīng)妥善處理經(jīng)濟增長與生態(tài)保護、用地指標(biāo)與產(chǎn)業(yè)需求的關(guān)系，理順不同部門的審批權(quán)責(zé)問題，做到制度、數(shù)據(jù)、政策協(xié)同。在技術(shù)上，應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，推動縣域規(guī)劃向數(shù)字化、動態(tài)化、智慧化轉(zhuǎn)型，借助科技手段優(yōu)化規(guī)劃決策，著力增強縣域發(fā)展韌性，既保障生態(tài)安全底線，又能為強縣以及縣域發(fā)展預(yù)留彈性發(fā)展空間。
第二，堅持以基建為要?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。一方面，“想要富，先修路”，交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善是增強縣域經(jīng)濟發(fā)展能力的關(guān)鍵前提。完善縣域交通基礎(chǔ)設(shè)施體系需同時著眼對外聯(lián)通與內(nèi)部暢通。在對外聯(lián)通上，與外部地區(qū)尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的聯(lián)通度對縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，強化縣域在全國交通網(wǎng)絡(luò)體系中的比較優(yōu)勢，應(yīng)以高鐵、高速公路為主通道，構(gòu)建跨區(qū)域交通廊道，形成縣域與周邊地區(qū)的“多中心聯(lián)動”開放格局。在內(nèi)部暢通上，很多縣域的內(nèi)部交通體系往往呈現(xiàn)城區(qū)交通條件好而邊緣地區(qū)交通條件弱的特征，尤其是縣域與部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落之間還存在交通不均衡現(xiàn)象。針對這種“單中心圈層”結(jié)構(gòu)缺陷，應(yīng)增加支線路網(wǎng)數(shù)量，合理調(diào)整公路等級，增強整體交通連通性與可達性。另一方面，作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，縣域本身的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量對縣域發(fā)展同樣具有不可或缺的支撐作用。從我國縣域建設(shè)情況看，受財力不足等因素的影響，我國多數(shù)縣域的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板，地下管廊覆蓋率低、排污排水設(shè)施不健全、城市道路維護不及時、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施不豐富，充電樁等各類公共服務(wù)產(chǎn)品的供給數(shù)量不夠，這對縣域高質(zhì)量發(fā)展也會產(chǎn)生較大負面影響。從高質(zhì)量發(fā)展的要求出發(fā)，推進縣域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)重點強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多方籌集資金，強化系統(tǒng)思維，遵循城市生命周期規(guī)律，立足不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)特征與發(fā)展方向，瞄準現(xiàn)代城市、智慧城市的建設(shè)需要，加快彌補制約縣域高質(zhì)量發(fā)展的基建短板。
第三，堅持以環(huán)境為重。良好的生態(tài)環(huán)境是縣域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，綠水青山就是金山銀山，縣域經(jīng)濟發(fā)展必須統(tǒng)籌發(fā)展好生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。對前者而言，保護自然生態(tài)環(huán)境能夠為縣域提供更好的宜居環(huán)境，吸引更多人才和投資，增強縣域的吸引力。在黨中央高度重視綠色發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的背景下，縣域發(fā)展應(yīng)樹立生態(tài)環(huán)境優(yōu)先意識，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化融合，結(jié)合縣域自身特色及資源稟賦發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟。對后者而言，營商環(huán)境是決定縣域競爭力的核心指標(biāo)，是吸引投資、激發(fā)經(jīng)濟活力的核心。隨著全國統(tǒng)一大市場建設(shè)進程的加速，地區(qū)之間的競爭將愈發(fā)激烈。相比于其他大城市，縣域的區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展能力并不占據(jù)優(yōu)勢，這就要求縣域更應(yīng)該在營商環(huán)境上大做文章，對標(biāo)對表國內(nèi)外一流城市的營商環(huán)境標(biāo)準，找準自身具體問題和長期矛盾并制定系統(tǒng)性、長期性、約束性的營商環(huán)境改革方案，果斷出擊，久久為功，以營商環(huán)境的比較優(yōu)勢塑造縣域發(fā)展的競爭優(yōu)勢。
2024年，西昌市地區(qū)經(jīng)濟總量突破800億元大關(guān)。圖為西昌釩鈦產(chǎn)業(yè)園區(qū)。供圖/西昌市融媒體中心
富民是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本導(dǎo)向
縣域是城市與鄉(xiāng)村的連接點，是維持社會安全穩(wěn)定、保障改善民生的落腳點，也是支撐經(jīng)濟長期穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵點。實現(xiàn)富民目標(biāo)、共享發(fā)展成果是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本導(dǎo)向。
第一，以就業(yè)為重點。就業(yè)是民生之本，縣域經(jīng)濟發(fā)展需以穩(wěn)定和擴大就業(yè)為核心著力點，為農(nóng)民工和外來人口提供更多的、更好的就業(yè)機會。一方面，農(nóng)民工工作流動性大且技能與崗位匹配度低，就業(yè)需兼顧穩(wěn)定性與可持續(xù)性。因此，一要依托縣域特色產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造本地化就業(yè)崗位，提供適配農(nóng)民工的穩(wěn)定崗位；二要健全完善職業(yè)培訓(xùn)體系，針對建筑、制造業(yè)等行業(yè)開展定向技能培訓(xùn)，使農(nóng)民工技能與崗位需求精準匹配；三要推動企業(yè)規(guī)范用工，通過擴大社保覆蓋面，規(guī)范勞動合同增強農(nóng)民工就業(yè)保障。另一方面，外來人口融入難度大且人脈資源少，就業(yè)需兼顧融入性與發(fā)展性。與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一、優(yōu)質(zhì)崗位數(shù)量少，就業(yè)機會相對匱乏且薪資待遇缺乏競爭力，難以吸引和留住高端人才。在此背景下，縣域應(yīng)針對高校畢業(yè)生、退役軍人等群體的具體特征，全力打造“引得來、留得住”的優(yōu)質(zhì)就業(yè)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)政策，降低創(chuàng)業(yè)門檻，強化服務(wù)保障。同時深化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，帶動就業(yè)倍增效應(yīng)，引導(dǎo)返鄉(xiāng)者投身高附加值領(lǐng)域工作，搭建公共研發(fā)平臺，帶動中小企業(yè)升級，擴大就業(yè)容量，實現(xiàn)富民目標(biāo)。
第二，以收入為抓手。收入增長是衡量縣域經(jīng)濟發(fā)展成效的重要指標(biāo)。增加收入應(yīng)立足農(nóng)民和市民兩大群體，通過優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入增長與社會穩(wěn)定。對于農(nóng)民增收，一要延伸農(nóng)業(yè)價值鏈，借助政策扶持，推動農(nóng)業(yè)與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)融合，將初級產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為高附加值商品，提升經(jīng)營性收入；二要促進縣域就業(yè)，引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移，發(fā)展當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)，為農(nóng)民提供就近就業(yè)機會，穩(wěn)定工資性收入；三要激活土地要素，加快引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，推動適度規(guī)模經(jīng)營，擴大財產(chǎn)性收入。對于市民增收，一方面要夯實工資增長基礎(chǔ)，研究表明，縣域勞動生產(chǎn)率每增長1%，市民工資性收入增長0.75%，可通過技術(shù)升級提高產(chǎn)業(yè)附加值，帶動市民薪資水平同步提升。另一方面，要強化社會保障減負效應(yīng)，完善社會保障體系與分層分類救助體系，擴大失業(yè)保險、工傷保險覆蓋范圍，對低收入群體實施醫(yī)療、教育等專項補貼，減輕剛性支出壓力，促進收入分配更加公平。
第三，以公共產(chǎn)品供給為支撐。社會保障制度和公共產(chǎn)品的完善能切實提升居民生活質(zhì)量，是實現(xiàn)共同富裕的重要保障。當(dāng)前縣域社會保障水平明顯偏低，尤其關(guān)于農(nóng)村人口的保障體系尚不健全，大量農(nóng)村人口的社會保障水平低于城鎮(zhèn)居民。導(dǎo)致這一局面的原因，既包括縣域發(fā)展水平不足，財力難以支撐高水平社會保障體系，也與我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系。從這個角度看，增強縣域的公共產(chǎn)品供給質(zhì)量，需加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，盡可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保并軌，著力消除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的戶籍差異，使縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民享受同等保障待遇。此外，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給，要聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老領(lǐng)域公共服務(wù)的發(fā)展需要，精準測算不同供給規(guī)模下的資金需要，通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，合理提高社會保障支出比重，同時優(yōu)化地方政府專項債券使用方式，引導(dǎo)各類專項資金重點支持教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，持續(xù)提高服務(wù)質(zhì)量和覆蓋面，真正實現(xiàn)均等化、均衡化的公共產(chǎn)品供給模式，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供更大動力。［作者系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部教授］
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