社會治理的重心向基層下移，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)的治理力量，是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的基本要求。但是在“下移”的改革實踐中，責(zé)任和事權(quán)向基層扎堆轉(zhuǎn)移，使得基層陷入了權(quán)力有限但責(zé)任重大的結(jié)構(gòu)性困境，為基層治理效能打上了問號。基層作為政策執(zhí)行的“最后一公里”，承載著上級部門與人民群眾的雙重期待。然而基層單位人力、物力、財力以及權(quán)力有限的現(xiàn)實，使得一些基層單位長期處于工作干不完、干不好的狀態(tài)，形成“小馬拉大車”的結(jié)構(gòu)性困境。
小馬硬拉大貨車，力不從心難停歇。想要提高基層治理效能，首先要面對這一難題。近日，廉政瞭望·官察室記者采訪了四川、福建、上海等地基層干部，他們在基層繁重任務(wù)中的真實心聲與所見所聞，讓 “小馬拉大車”問題的根源與困境更加清晰可辨。面對權(quán)責(zé)失衡、資源錯配帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，我們看到基層治理體系在效能提升、機(jī)制優(yōu)化上的迫切需求。
四川某開發(fā)區(qū)村“兩委”，梁詩琪與同事處理不同內(nèi)容的群眾工作。
“馬車”超載：千線難穿一根針
“俗話說‘上面千條線，下面一根針’，但有時候一個針眼真插不進(jìn)去這么多線。我們這些‘小馬’也想拉動‘大車’，但貨物超載，不是我們不想拉，是實在拉不動?！?/p>
在四川某開發(fā)區(qū)的一片田野邊，記者見到了村“兩委”干部梁詩琪。梁詩琪曾在企業(yè)工作，因出于照顧小孩等家庭需要，她在幾年前辭去了企業(yè)工作成為了一名村干部。一開始，梁詩琪以為村上離家近，工作比企業(yè)輕松，方便照顧小孩，但幾年下來她體會到，村上的工作并不是許多人所認(rèn)為的那么“清閑自在”。
記者了解到，梁詩琪所在村包括網(wǎng)格員在內(nèi)一共有12名工作人員，其中9名村“兩委”干部，這些人要承接執(zhí)行或輔助配合上級各部門下派的各類任務(wù)，涵蓋黨建、民政、衛(wèi)生、教育、農(nóng)林漁業(yè)等多個方面。梁詩琪以自己負(fù)責(zé)的黨建宣傳工作為例，介紹自己平時需要負(fù)責(zé)黨組織建設(shè)、理論政策宣傳、優(yōu)秀黨員事跡傳播、黨紀(jì)黨規(guī)以及廉政宣傳教育、居民參與動員、活動策劃開展、志愿者服務(wù)活動等等。
“但這只是工作的其中一個板塊，我還得處理共青團(tuán)相關(guān)事項、企業(yè)服務(wù)，平時村、社區(qū)的各種報告，黨費(fèi)管理，人員慰問，每個干部還有自己負(fù)責(zé)聯(lián)系的社、組。有季節(jié)性的涉農(nóng)工作，還有緊急事項的聯(lián)系對接工作。這還不包括一些突發(fā)任務(wù)?！绷涸婄髡f。
在與梁詩琪這類基層干部的交談中記者發(fā)現(xiàn)，隨著近年來工作重心逐漸下沉至基層，基層的政治任務(wù)明顯增加，在街道層面，其行政職能也呈擴(kuò)大趨勢，行政業(yè)務(wù)的數(shù)量也日漸上升，一些村、社區(qū)承接的黨政、群團(tuán)部門業(yè)務(wù)線工作有 20 余條，每條線又都有細(xì)化的內(nèi)容，如綜治工作就包含了治安、消防、幫教、外來人口管理等相對獨(dú)立的 10 多項內(nèi)容。以往許多需要基層“打配合”的工作已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種默認(rèn)基層必須承接的政治責(zé)任。湖南省永州市人大社會建設(shè)委員會的一項調(diào)查顯示，各部門通過街道辦事處給社區(qū)下達(dá)的考核任務(wù)多達(dá) 50 余項，在社區(qū)建立的各類工作組織有 30 多個，成立的領(lǐng)導(dǎo)小組近 60 個。
浙江東部某縣市場監(jiān)管部門工作人員對記者說，各地近年來推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉。隨著綜合執(zhí)法改革的實施，大批行政處罰權(quán)集中下放，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了綜合執(zhí)法隊伍，從無照經(jīng)營、占用耕地、違規(guī)挖砂采礦等違法行為到防火防護(hù)、溺水事故預(yù)防等消防、安全事項，都下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及村社區(qū)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康等多個領(lǐng)域。
梁詩琪工作的村落位于近年來飛速發(fā)展的開發(fā)區(qū)，隨著新區(qū)建設(shè)的一步步擴(kuò)大成熟，原本以農(nóng)業(yè)問題為主的村“兩委”工作開始變得復(fù)雜。該街道紀(jì)工委干部郭興告訴記者，由于新區(qū)的發(fā)展，街道承載了大量征地拆遷工作，涉及很多建設(shè)項目，同時該街道下轄村社又存在農(nóng)業(yè)工作，使得當(dāng)?shù)卮甯刹坎粌H要保證新政策的推行實施，也要照顧歷史遺留問題。
記者在采訪中還注意到，在近年來提升居民幸福生活指數(shù)的基層建設(shè)要求下，不少地方為應(yīng)對多元化發(fā)展趨勢和創(chuàng)新工作要求，努力增加各類工作亮點(diǎn)，自己給自己加壓以尋求政績亮點(diǎn)，使得基層工作任務(wù)的泛濫化現(xiàn)象也變得更加突出。
“這還不包括突發(fā)事件、專項任務(wù)?！鄙虾３缑饕秽l(xiāng)鎮(zhèn)干部以各類調(diào)查和統(tǒng)計工作為記者舉例，“村、社區(qū)要協(xié)助政府進(jìn)行人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、環(huán)境調(diào)查等各類調(diào)查統(tǒng)計。以人口普查為例，社區(qū)干部需要逐戶走訪，登記信息，還要對數(shù)據(jù)進(jìn)行初步整理和審核。這不僅需要投入大量的時間和精力，還要求干部具備一定的專業(yè)知識和溝通技巧，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性?！?/p>
責(zé)任超載，當(dāng)“最后一公里”成為“最后兜底”
“其實工作再多，只要是應(yīng)該做的，能做的，我們基層干部都毫無怨言，這是我們的本職工作，應(yīng)該去做。但實際情況是，既想讓基層的馬兒跑，又不給馬兒吃草。馬盡了最大的力還是拉不動車，仍舊會被問責(zé)，到最后基層干部最大的作用變成了背鍋的?！?/p>
在福建某縣擔(dān)任副鎮(zhèn)長的陳星言分管民政工作，手下有2名工作人員。最近，他們?yōu)橐粯度蝿?wù)發(fā)起了愁。
原來，陳星言所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于山區(qū)，此前臺風(fēng)期間，一戶居住于高山村的居民反映道路被洪水沖毀，村里車子、步行無法到達(dá)，徒步走上去需要4個多小時。當(dāng)時恰逢該戶居民家中老人在山上去世，由于沒有能力將老人背下山火化，居民只能在山上就地埋葬。
“當(dāng)前我們正推行全境火化政策，上級民政部門事后發(fā)現(xiàn)了問題，判定此舉違規(guī)。現(xiàn)在已經(jīng)過了兩年左右，文件突然下來，叫我們整改，去跟家屬溝通，把骨頭都要拿去指定地點(diǎn)火化，火化完再埋?！标愋茄灾毖赃@項任務(wù)讓他和手下2名工作人員都犯了難。“基層沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。但上面壓著我們做，我們真的也束手無策。鎮(zhèn)上民政工作就我們?nèi)齻€人，平時日常工作就非常多了，現(xiàn)在又要專門去勸。問題是這種事情群眾逆反情緒很激烈，最后我們沒有權(quán)力去執(zhí)行，就變成只有責(zé)任。有時候上級部門只管下派任務(wù)，但是沒有配備相應(yīng)的履職權(quán)力和人員，超出我們的能力范圍。”
“工作分派下去，基層完不成就成了基層的問題，基層之下再無層級可以分派工作，很多時候應(yīng)該是打輔助、配合工作的基層成了責(zé)任兜底、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的‘最后一公里’。”采訪中不少基層干部都表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)。
郭興從事基層紀(jì)檢工作多年，他告訴記者，盡管當(dāng)前高度重視厘清基層履職清單，讓該承擔(dān)責(zé)任的部門承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，且近年來在規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力行使的過程中，上級高度重視權(quán)責(zé)相宜的原則，防止領(lǐng)導(dǎo)者在權(quán)力受限的情況下承擔(dān)過多責(zé)任，從而避免權(quán)責(zé)失衡的情況發(fā)生。但在具體實踐中，總是需要村、社區(qū)有關(guān)人員協(xié)助執(zhí)行，因此職責(zé)邊界模糊，使得責(zé)任范圍外擴(kuò)?！氨热缱罱墙麧O期，不可以釣魚，但我們這里水系發(fā)達(dá)，到處都有河道，即使是漁業(yè)部門最基層的單位也無法配備人員到處監(jiān)督，只能委托村、社區(qū)的干部平時幫忙勸導(dǎo)。但村、社區(qū)的干部能做到的也只是‘勸導(dǎo)’，因此實際效果可能并不大?！?/p>
“現(xiàn)在的村、社區(qū)已經(jīng)不是早年產(chǎn)業(yè)單一的生產(chǎn)單元，有的地方還涉及招商引資。基層干部要兼顧安全生產(chǎn)監(jiān)督、項目建設(shè)協(xié)調(diào)、環(huán)保工作落實等等。這些工作責(zé)任巨大，但村干部們往往只能發(fā)揮人情魅力，靠勸、靠談、靠協(xié)商，事倍功半?！币晃粊碜阅戏侥呈￠_發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部舉例，基層干部為了給村里修一條路，需要負(fù)責(zé)項目的具體落實，包括前期調(diào)研、協(xié)調(diào)村民關(guān)系等工作，付出了很多心血。然而，在規(guī)劃、審批和資金分配這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層干部卻沒有多少話語權(quán)。資金審批常?？?，導(dǎo)致工程進(jìn)度被迫推遲。面對村民的抱怨和上級的問責(zé)，基層干部滿心委屈，卻無從辯解。他們承擔(dān)著項目建設(shè)的責(zé)任，卻無法有效行使相應(yīng)的權(quán)力來推動項目順利進(jìn)行。
采訪中一些干部還表示，有時上級部門通過召開專題會議或下發(fā)“紅頭文件”、納入年底經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合檢查考核等形式，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給基層，即使一些工作在基層的履職清單外，但由于基層許多工作都需要上級部門支持，基層對上級部門無法“強(qiáng)硬起來”拒絕，只能被動接受。
被甩鍋、被問責(zé)，屬地成兜不住的“筐”
在一些專家看來，滯后的治理轉(zhuǎn)型是問題形成的主要原因，泛化的督查考核是問題形成的重要原因，過密的治理規(guī)則進(jìn)一步加深了問題的嚴(yán)重性。
四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、行政管理系主任范逢春認(rèn)為，部分上級部門習(xí)慣于將職責(zé)層層向下級歸口部門分解，自身扮演起“二傳手”的角色，將層層壓實責(zé)任異化為層層推卸責(zé)任。而屬地管理原則成為一些地區(qū)上級政府責(zé)任“甩鍋”的工具?！皩俚毓芾硎莻€筐，什么都能往里裝”。一些職能部門通過簽訂責(zé)任狀、任務(wù)書將治理事務(wù)和治理責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁，但相應(yīng)的治權(quán)和資源卻并未同步下沉，陷入“責(zé)任屬地，權(quán)力不屬地”的治理困境。
一名駐村干部告訴記者，許多群眾認(rèn)為的“上一級來解決問題的‘市長熱線’”，其實很多時候也仍然是將問題下放給屬地?！皢栴}是，群眾之所以打電話給上級反映，正是因為屬地解決不了他們的問題。他們認(rèn)為上一級權(quán)限更大，能解決問題?！痹谶@名干部看來，當(dāng)群眾提出的要求超出了基層職責(zé)范圍或當(dāng)前能力限度時，盡管基層是任務(wù)執(zhí)行的“最后一公里”，基層干部也只會感到心有余而力不足。
除了日常的專業(yè)工作，臨時加派的緊急任務(wù)以及各類督查也讓干部們感到頭疼。南方某市駐村干部張秋實為記者展示了前段時間的一項臨時任務(wù)：對耕地上的植物進(jìn)行整理報備?！邦^一天晚上下派的任務(wù)，第二天下午就要全部報上去。報備時需要精準(zhǔn)到每種作物的種植面積，我們按照衛(wèi)星圖斑去找，但有的地塊種有不同的作物、樹木，不好分辨面積，需要人工實地去查看。我們兩個人分到了上千畝的責(zé)任區(qū)，有的植物我還不認(rèn)識，只能拍照識圖，還不一定準(zhǔn)確，一天的時間根本做不完。”
干部為記者展示衛(wèi)星圖斑。
采訪中一些干部向記者坦言，上級部門下達(dá)的任務(wù)有時候時限緊迫，還要基層干部高效精準(zhǔn)應(yīng)對，而基層人手緊缺，干部們承受著考核、監(jiān)督、問責(zé)的多重壓力，有些人不僅要應(yīng)對繁雜的表格填報、材料準(zhǔn)備、考核評估，遇到指派任務(wù)和臨時事由，加班就是常態(tài)?！跋胍林叀瓿梢膊恍?，因為上面事事要求高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、快速度?！睆埱飳嵳f。
采訪中記者了解到，當(dāng)前一些地區(qū)對基層的檢查考核頗高，還存在多頭考核、繁瑣考核以及重復(fù)考核的情況。由于基層單位對應(yīng)著上級多個部門，因此檢查名目繁多。
在村“兩委”負(fù)責(zé)婦聯(lián)、工會以及群團(tuán)工作的畢佟偉告訴記者，這些工作條線的上級部門，其業(yè)務(wù)被納入政治任務(wù)，獲得了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督查考核權(quán)，增加了考核清單?！翱己思?xì)則明晰，我們干部跟著上級的指揮做就是了，問題是，設(shè)置的考核指標(biāo)又多又繁雜，考核內(nèi)容沒有主線，也沒有重點(diǎn)，有時候我們也不知道具體要怎么做。有時候一個工作不同部門要考核，還得重復(fù)填大量的表?！?/p>
“表哥”“表姐”已經(jīng)不是新鮮詞匯，但基層工作中超載的馬車正是由各類過密的治理規(guī)則造就。范逢春認(rèn)為，隨著監(jiān)督不斷下沉，基層工作程序存在過度規(guī)范化趨向，并催生出“重留痕、輕實效”的形式主義。基層工作人員將大量精力用于編數(shù)據(jù)、補(bǔ)照片、抄總結(jié)、寫材料。此外，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部要求事事“頂格管理”，但是只提高標(biāo)準(zhǔn)，不考慮實際，讓基層干部感到“壓力山大”。
“但層層加碼下來，基層的‘筐’總有兜不住的時候，一旦兜不住，馬車就翻車。其實沒人想被問責(zé)逼著推動工作，馬兒只有拉力所能及的馬車，才能自己往前跑。”畢佟偉說。（應(yīng)受訪者要求，文中部分人物為化名）
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